Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Аникиной Е.А., Толкунова В.М.,
при участии от публичного акционерного общества «Ростелеком» Шпинер К.О. (доверенность от 23.12.2022),
рассмотрев 14.05.2025 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2024 по делу № А56-5843/2024,
у с т а н о в и л:
публичное акционерное общество «Ростелеком», адрес: 191167, Санкт-Петербург, Синопская наб., д. 14, лит. А, ОГРН 1027700198767, ИНН 7707049388, (далее - ПАО «Ростелеком», Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - УФАС, Управление) об оспаривании решения от 25.10.2023 по жалобе № Т02-546/23 и предписания от 25.10.2023 № 78/26669/23.
Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью Частная охранная организация «Пересвет», адрес: 353500, Краснодарский край, г. Темрюк, ул. Ленина, д. 46, к. 2, оф. 7, ОГРН 1182375096375 (далее - ООО «ЧОО «Пересвет»).
Решением суда первой инстанции от 23.07.2024, в удовлетворении заявленных требований Обществу отказано.
Постановлением апелляционной инстанции от 19.12.2024, решение суда от 23.07.2024 отменено, заявленные требования Общества удовлетворены в полном объеме.
В кассационной жалобе УФАС, ссылаясь на нарушение апелляционным судом норм материального и процессуального права и несоответствие его выводов имеющимся в деле доказательствам, просит отменить постановление и принять новый судебный акт. Податель жалобы настаивает на нарушении ПАО «Ростелеком»» как организатора закупки пункта 2 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ, Закон), в виду наличия в Документации ненадлежащего и необоснованного порядка оценки по критерию «Квалификация участника, в том числе персонала участника, который предполагается привлечь для исполнения обязательств», предусматривающего присвоение определенных баллов участнику, предоставившему помимо документов подтверждающих наличие охранников не ниже 6-го/4-го разряда, но и выполнение излишнего требования относительно наличия у такого охранника адреса регистрации по месту жительства в регионе оказания услуг. Такое требование, по мнению подателя жалобы, не является гарантией для оказания услуг в короткий срок после заключения договора и свидетельствует об отсутствии объективности оценки по указанному критерию, а также ставит участников в неравные условия.
В судебном заседании представитель Общества с доводами жалобы не согласился по доводам приведенным в отзыве.
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей для участия в нем не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, ПАО «Ростелеком» (Заказчик) 04.10.2023 на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (далее - ЕИС) в сети Интернет http://zakupki.gov.ru разместило извещение о проведении открытого отбора предложений в электронной форме на оказание услуг по физической охране на объектах Красноярского филиала ПАО «Ростелеком», включая документацию о закупках (извещение № 32312826381, далее - закупка).
Закупка проводилась в соответствии с Законом № 223-ФЗ и Положением о закупках ТРУ ПАО «Ростелеком», версия 58 от 03.07.2023, опубликованном на официальном сайте http://zakupki.gov.ru в Реестре опубликованных предложений о закупках (далее - Положение о закупках) Документацией.
В УФАС в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ) поступила жалоба ООО «ЧОО «Пересвет» (от 10.10.2023 вх. № 25692-ЭП/23) в которой выражено несогласие с бальной методикой оценки заявок в части критериев оценки, считая установленные Заказчиком критерии избыточными и завышенными (установление в разделе VI Документации условий и порядка оценки заявок участников по показателю критерия «Квалификация участника, в том числе персонала участника, который предполагается привлечь для исполнения обязательств», необоснованно сужающий круг хозяйствующих субъектов, имеющих возможность принять участие в закупке, поскольку обусловлен наличием у квалифицированного персонала адреса регистрации по месту жительства в регионе оказания услуг).
По итогам рассмотрения жалобы № Т0-546/23 Комиссия УФАС 25.10.2023 вынесла решение, признав жалобу ООО «ЧОО «Пересвет» обоснованной; в действиях Организатора торгов выявлены нарушения пункта 2 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках. Управлением сделан вывод, что допущенное путем незаконного установления порядка оценки по критерию «Квалификация участника, в том числе персонала участника, который предполагается привлечь для исполнения обязательств» не способствует объективному выявлению лучших условий исполнения договора, заключаемого по результатам закупки, а также содержит признаки ограничения конкуренции в рамках Закупки.
На основании названого решения 25.10.2023 Управлением выдано предписание № 78/26669/23, в котором на организатора торгов и его закупочную комиссию возложена обязанность устранить нарушения, допущенные при проведении открытого отбора предложений в электронной форме (извещение № 32312826381), путем отмены протоколов, составленных в ходе проведения закупки, возврата заявок, повторного проведения оценки и сопоставления заявок на участие в закупке и завершения процедуры закупки в строгом соответствии с документацией о закупке, Положением о закупках и нормами Закона № 223-ФЗ.
Не согласившись с названными решением и предписанием УФАС, ПАО «Ростелеком» обратилось в арбитражный суд.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, счел правомерными доводы УФАС и ООО «ЧОО «Пересвет» и согласился с тем, что спорное требование не является гарантией для оказания услуг в короткий срок после заключения договора, свидетельствует об отсутствии объективности оценки по указанному критерию, а также ставит участников закупки в неравное положение. Как следствие, суд пришел к выводу о законности оспариваемых решения и предписания УФАС.
Апелляционный суд повторно рассмотрел дело, проанализировал Положение о закупке во взаимосвязи с положениями Закона № 223-ФЗ, разъяснениями и Обзором судебной практики и пришел к иным выводам. Суд поддержал позицию Заказчика (ПАО «Ростелеком») и не усмотрел в его действиях нарушение пункта 2 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 названной статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
Согласно части 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами:
1) информационная открытость закупки;
2)равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;
3) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;
4) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
Частью 5 статьи 4 Закона № 223-ФЗ предусмотрено, что в единой информационной системе при закупке размещается информация о закупке, в том числе извещение о закупке, документация о закупке, проект договора, являющийся неотъемлемой частью извещения о закупке и документации о закупке, изменения, вносимые в такое извещение и такую документацию, разъяснения такой документации, протоколы, составляемые в ходе закупки, а также иная информация, размещение которой в единой информационной системе предусмотрено настоящим Федеральным законом и положением о закупке, за исключением случаев, предусмотренных частями 15 и 16 настоящей статьи.
Частью 9 статьи 3.2 Закона № 223-ФЗ предусмотрено, что для осуществления конкурентной закупки заказчик разрабатывает и утверждает документацию о закупке (за исключением проведения запроса котировок в электронной форме), которая размещается в единой информационной системе вместе с извещением об осуществлении закупки и включает в себя сведения, предусмотренные в том числе частью 10 статьи 4 указанного Федерального закона.
В соответствии с пунктами 2 и 9 части 10 статьи 4 Закона № 223-ФЗ в документации о конкурентной закупке должны быть указаны требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке, а также требования к участникам закупки.
При этом согласно части 6 статьи 3 Закона № 223-ФЗ заказчик определяет требования к участникам закупки в документации о конкурентной закупке в соответствии с положением о закупке. Не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.
В силу части 10 статьи 3.2 Закона № 223-ФЗ заявки на участие в конкурентной закупке представляются согласно требованиям к содержанию, оформлению и составу заявки на участие в закупке, указанным в документации о закупке в соответствии с названным Законом и положением о закупке заказчика.
Согласно пунктам 13, 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках в документации о закупке должны быть указаны критерии оценки и сопоставления заявок на участие в такой закупке и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в такой закупке.
Исходя из вменения нарушения, отсутствие в Документации о закупке критериев или порядка оценки заявок, осуществлении оценки по критериям, которые заранее не были доведены до сведения участников, в оспариваемом решении УФАС не установило.
При этом, Управление утверждает, что установление в разделе VI Документации условий и порядка оценки заявок участников по показателю критерия «Квалификация участника, в том числе персонала участника, который предполагается привлечь для исполнения обязательств» необоснованно сужает круг хозяйствующих субъектов, имеющих возможность принять участие в закупке, поскольку обусловлен наличием у квалифицированного персонала (помимо прочих требований) регистрации по месту жительства в регионе оказания услуг, что является нарушением части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках.
Так, Согласно пункту 7.2.2 Документации оценка и сопоставление заявок осуществляется в соответствии с критериями и порядком оценки заявок, предусмотренными в разделе VI «КРИТЕРИИ И ПОРЯДОК ОЦЕНКИ ЗАЯВОК» документации.
В разделе VI Документации содержится порядок и критерии оценки заявок, согласно которому по критерию оценки «Квалификация участника» вес (значимость) критерия определен в 10% (при использовании 100-бальной шкалы оценки).
В пункте 5 раздела VI Документации также указано на то, что требуется «охранник не ниже 6-го разряда» … «охранник не ниже 4-го разряда». При этом, порядок оценки по спорному критерию предполагает получение баллов, в том числе, при предоставлении вышеназванных сведений об охранниках не ниже 6-го/4-го разряда с адресом регистрации по месту жительства в регионе оказания услуг.
Однако Заказчик обратил внимание апелляционного суда (и тот согласился с этим), что указанный критерий не является критерием допуска к участию в закупке, не является обязательным требованием к участникам (в том числе относительно конкретного количества такого персонала), а влияет исключительно лишь на оценку заявки участника, для выявления лучших условий исполнения договора участником. Такой критерий применяется в равной степени ко всем участникам закупки, является измеряемым. Содержит установленную формулу оценки и позволяет выявить наилучшее предложение от участника.
Действительно, следует согласиться с тем, что в отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона № 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах и услугах с необходимыми показателями цены, качества, и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности условий и порядка проведения.
Как следует из материалов дела, закупочная деятельность Заказчика регламентируется Положением о закупках ТРУ ПАО «Ростелеком», версия 58 от 03.07.2023.
В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона о закупках, Положение о закупках является документом, который регламентирует закупочную деятельность Заказчика и содержит требования к закупке, в том числе, порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
При этом заказчику предоставлено право сформировать свою Документацию в зависимости от особенностей осуществления деятельности, установив при необходимости дополнительные требования к участникам закупки. Данное право согласуется с целями и задачами Закона о закупках, направленного в первую очередь на выявление в результате закупочных процедур лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям и задачам эффективного использования источников финансирования, удовлетворения потребностей заказчика в товарах, работах, услугах с необходимыми ему показателями цены, качества и надежности (определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 09.08.2021 № 305-ЭС21-5801, от 27.04.2021 № 305-ЭС20-24221, от 23.04.2021 № 307-ЭС20-21065, от 31.07.2017 № 305-КГ17-2243, от 20.07.2027 № 305-КГ17-3423).
Для реализации своих задач Заказчик выбрал один из способов осуществления закупки - отбор предложений, как способ определения поставщика, предложившего лучшие условия исполнения договора по совокупности критериев, установленных в Документации, и закрепил это в пункте 19.2.4 Положения о закупках.
Необходимость наличия спорного критерия обусловлена спецификой занимаемой обществом деятельности, поскольку Распоряжением Правительства РФ от 15.10.2009 № 1475-р ПАО «Ростелеком» (как владелец критической инфраструктуры и оператор связи, занимающий существенное положение) определен единственным исполнителем в рамках реализации ряда национальных программ, необходимых для развития инфраструктуры органов исполнительной власти, обороноспособности и безопасности государства, а с учетом проведенного категорирования на объектах ПАО «Ростелеком» на основании постановления Правительства РФ от 08.06.2023 № 944 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальных органов, а также подведомственных и относящихся к сфере деятельности организаций», данный критерий оценки позволяет заказчику выявить квалифицированных участников, которые смогут качественно исполнять условия договора, и что значимо - в краткие сроки приступить к оказанию услуг без дополнительных временных затрат на подбор персонала в регионе оказания услуг.
Так с учетом времени, необходимого для подведения итогов закупки и заключения договора по ее итогам исполнитель должен приступить к оказанию услуг в короткий срок (менее одного месяца) после заключения договора. Следовательно, в рассматриваемом случае, заказчик заинтересован в скорейшем заключении договора и выставлении постов охраны на своих объектах, а равно, наличия у исполнителя оперативной возможности замены персонала в случае необходимости.
Такой специфический предмет закупки как оказание услуг по физической охране на объектах ПАО «Ростелеком» обязывает заказчика предпринимать действенные меры, препятствующие несанкционированному доступу людей на объекты в целях соблюдения мер безопасности и исключения причинения вреда объектам критической инфраструктуры и имущества заказчика.
С учетом изложенного следует признать, что установление такого критерия не является ограничением конкуренции, не создает неоправданных барьеров для участия в закупке и не направлено на обеспечение победы конкретного участника. Напротив, такое установление можно расценить как проявление должной заботливости и осмотрительности по стороны заказчика.
В пункте 32 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2021), утвержденного Президиумом ВС РФ 10.11.2021 разъяснено, что уменьшение числа участников закупки в результате предъявления к ним требований само по себе не является нарушением принципа равноправия, если такие требования представляют заказчику дополнительные гарантии выполнения победителем закупки своих обязательств и не направлены на установление преимуществ отдельным лицам либо на необоснованное ограничение конкуренции.
Кроме того, в Определении от 10.03.2022 № 305-ЭС21-21513 Верховный Суда РФ обратил внимание на то, что целесообразность введения повышенных требований к участникам, включая требования к опыту и квалификации, не может выступать в качестве самостоятельного предмета оценки, если только антимонопольным органом не будет доказано, что проведение закупки на таких условиях влечет за собой наступление несоизмеримых неблагоприятных последствий для конкуренции на том или ином рынке, либо в конкретном случае цели обеспечения неравноправного участия хозяйствующих субъектов в закупке превалировали над целями эффективной хозяйственной деятельности заказчика.
Таких доказательств Управлением не представлено.
Кроме того, ПАО «Ростелеком» обратило внимание, что ООО «ЧОО «Пересвет» не подавало заявку и не являлось участником закупки, требование о разъяснении положений Документации о закупке заказчику не поступали, нарушение прав ООО «ЧОО «Пересвет» не установлено, жалоба на Документацию направлена в УФАС после срока подачи предложений.
При изложенных обстоятельствах, вывод о незаконности решения и предписания УФАС по жалобе № Т02-656/22 от 25.10.2023 соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, поскольку установленный заказчиком критерий не препятствовал участию в конкурентном отборе, в равной мере применялся ко всем участникам закупки и не создавал преимуществ конкретному лицу, а был направлен на выбор победителем конкурентного отбора лиц, наиболее соответствующих потребностям заказчика, для обеспечения непрерывности и эффективности процесса деятельности заказчика (а не на ограничение конкуренции), что справедливо учтено апелляционным судом.
Окончательные выводы апелляционного суда соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта, предусмотренные статьей 288 АПК РФ.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2024 по делу № А56-5843/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.
|
Разработка сайта: