Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Боголюбовой Е.В., судей Константинова П.Ю. и Куприяновой Е.В.,
при участии заместителя отдела по надзору за исполнением законодательства на транспорте Северо-Западной транспортной прокуратуры Махнановой Е.А. (служебное удостоверение), от Правительства Вологодской области Стуканцевой А.В. (доверенность от 13.11.2024), от Министерства строительства Вологодской области Стуканцевой А.В. (доверенность от 20.03.2025), от закрытого акционерного общества «Горстройзаказчик» Кукушкина П.О. (доверенность от 10.12.2024) и Пестерева И.В. (доверенность от 10.01.2025),
рассмотрев 13.05.2025 в открытом судебном заседании кассационную жалобу первого заместителя Северо-Западного транспортного прокурора на решение Арбитражного суда Вологодской области от 13.09.2024 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2025 по делу № А13-5884/2024,
у с т а н о в и л: Первый заместитель Северо-Западного транспортного прокурора (далее - Прокурор) обратился в Арбитражный суд Вологодской области к Правительству Вологодской области, адрес: 160000, город Вологда, улица Герцена, дом 2, ОГРН 1023500884395, ИНН 3525115247 (далее - Правительство), с заявлением о признании недействительным постановления Правительства Вологодской области от 26.12.2020 № 1530 «Об изменении существенных условий государственного контракта в части увеличения цены контракта» (далее - Постановление № 1530).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены закрытое акционерное общество «Горстройзаказчик», адрес: 160000, город Вологда, улица Лермонтова, дом 19А, ОГРН 1023500880370, ИНН 3525016782 (далее - Общество), Министерство строительства Вологодской области, адрес: 160000, город Вологда, улица Герцена, дом 27, ОРГН 1093525000040, ИНН 3525217070 (далее - Министерство), государственное казенное учреждение Вологодской области «Служба единого заказчика», адрес: 160000, город Вологда, улица Герцена, дом 27, ОГРН 1093525000040, ИНН 3525217070 (далее - Учреждение), Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области, адрес: 160000, город Вологда, Пушкинская улица, дом 25, ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696 (далее - Управление).
Решением суда от 13.09.2024, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2025, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе Прокурор, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, на несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, просит изменить указанные судебные акты, исключив из мотивировочной части решения от 13.09.2024 выводы, изложенные на листе 7 (абзацы 3, 5, 6, 7), на листе 8 (абзацы 3, 9, 10, 11), на листе 9 (абзацы 3, 4, 8, 9, 10), на листе 10 (абзацы 6, 12), а из мотивировочной части постановления от 13.02.2025 - выводы, изложенные на листе 5 (абзац 12), на листе 7 (абзацы 3, 4, 5, 6, 7), на листе 8 (абзацы 2, 3), на листе 9 (абзацы 1, 2, 3, 5).
Прокурор настаивает на ошибочности всех выводов судов, за исключением вывода о пропуске установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) срока для обращения в суд.
По мнению подателя жалобы, обжалуемые выводы судов не соответствуют нормам материального права, фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам.
В судебном заседании представитель Прокурора поддержал приведенные в кассационной жалобе доводы, представители Правительства, Министерства и Общества против удовлетворения кассационной жалобы возражал, обращая внимание на различные, возникшие в ходе исполнения Контракта, основания для увеличения цены Контракта, изложенные в дополнительных соглашениях и в оспариваемом Постановление № 1530; вынесение данного постановление является лишь одним из условий заключения сторонами дополнительного соглашения о внесении в Контракт изменений; цена Контракта на указанную в Постановлении № 1530 сумму не увеличивалась.
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, однако своих представителей в заседание суда кассационной инстанции не направили, что в соответствии со статьей 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалобы.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела и установлено судами, Учреждением (заказчиком) и Обществом (подрядчиком) в порядке Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) по результатам открытого конкурса заключен государственный контракт от 28.11.2018 (далее - Контракт), по условиям которого подрядчик обязался выполнить работы по реконструкции аэропорта в городе Великий Устюг Вологодской области в соответствии с описанием объекта закупки (техническим заданием) в сроки и на условиях Контракта, а заказчик обязался принять и оплатить подрядчику выполненные работы в соответствии с графиком финансирования по объекту.
Цена Контракта - 1 082 717 621 руб. 07 коп. (пункт 2.1 Контракта).
В дальнейшем в Контракт внесены изменения об увеличении цены Контракта.
Так, дополнительным соглашением от 18.07.2019 № 4 цена Контракта увеличена до 1 101 068 767 руб. 21 коп. с учетом положений Федерального закона от 03.08.2018 № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» (в связи с увеличением ставки налога на добавленную стоимость с 18% до 20%).
Дополнительным соглашением от 23.06.2020 № 6 цена Контракта увеличена до 1 158 517 443 руб. 42 коп. на основании пункта 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ (в связи с увеличением объема работ по локально-сметному расчету на 5,2%).
Дополнительным соглашением от 25.12.2020 № 10 цена Контракта увеличена до 1 211 175 625 руб. 02 коп. со ссылкой на пункт 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ.
Дополнительным соглашением от 26.07.2022 № 14 цена Контракта увеличена до 1 415 815 942 руб. 71 коп. со ссылкой на отредактированную проектную документацию и Постановление № 1530.
Постановлением № 1530 на основании пункта 8 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ установлено, что поскольку при исполнении Контракта, предметом которого является реконструкция аэропорта в городе Великий Устюг Вологодской области, возникли не зависящие от сторон обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, то допускается по соглашению сторон его изменение в части увеличения цены Контракта на 345 377 400 руб., что составляет 29,81% от цены Контракта.
Прокурор, полагая, что Постановление № 1530 не соответствует законодательству о контрактной системе и нарушает публичные интересы в сфере государственных закупок, обратился в арбитражный суд с заявленными требованиями, при этом заявил ходатайство о восстановлении срока, предусмотренного статьей 198 АПК РФ.
В обоснование заявленных требований Прокурор указал, что сумма 345 377 400 руб. составляет 31,9% от суммы 1 082 717 621 руб. 07 коп. (начальная цена Контракта), следовательно, увеличение цены Контракта определено с нарушением порядка, предусмотренного подпунктом 8 пункта 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ (увеличение цены контракта возможно не более чем на 30%).
При этом, отметил Прокурор обстоятельства, влекущие невозможность исполнения Контракта на первоначально согласованных условиях, отсутствовали, необходимость увеличения цены Контракта недостаточно обоснована.
Произвольное, как утверждает Прокурор, повышение цены Контракта влечет нарушение интересов участников конкурсных процедур и закрепленного в статье 8 Закона № 44-ФЗ принципа обеспечения конкуренции.
Кроме того, отмечает Прокурор, поскольку правоотношения сторон связаны с исполнением государственного контракта, заключенного в целях выполнения работ для государственных нужд, то есть для достижения общественно полезного результата (публичные правоотношения), то изменение порядка оплаты выполненных работ (повышение цены Контракта в отсутствие законных оснований) нарушает публичные интересы. Такой публичный интерес заключается в том числе в эффективном использовании средств источников бюджетного финансирования, развитии добросовестной конкуренции, совершенствовании деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере закупок, обеспечении гласности и прозрачности контрактной системы, предотвращении коррупции и других злоупотреблений.
Ходатайство о восстановлении срока на обращение с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта Прокурор мотивировал тем, что о нарушениях, связанных с изданием оспариваемого постановления ему стало известно лишь в марте 2024 года после вступления в дело № А13-14265/2022 по иску Общества к Учреждению о взыскании задолженности по Контракту.
В соответствии с частью 2 статьи 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагает, что оспариваемые ненормативные правовые акты не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения публичных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности возлагается на прокурора.
Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности закупок товаров, работ, услуг, а также в части, касающейся изменений существенных условий государственных контрактов, регулируются Законом № 44-ФЗ.
На основании пункта 1 части 1 статьи 95 № 44-ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон, в частности, в случае, предусмотренном подпунктом 8 пункта 1 данной статьи (в редакции, действовавшей на период вынесения оспариваемого постановления): если при исполнении заключенного на срок не менее одного года контракта, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия, цена которого составляет или превышает предельный размер (предельные размеры) цены, установленный Правительством Российской Федерации, возникли не зависящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию. Предусмотренное этим пунктом изменение осуществляется при наличии в письменной форме обоснования такого изменения на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации при осуществлении закупки для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд соответственно и при условии, что такое изменение не приведет к увеличению срока исполнения контракта и/или цены контракта более чем на 30%. При этом в указанный срок не включается срок получения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности положительного заключения экспертизы проектной документации в случае необходимости внесения в нее изменений.
Таким образом, существенное изменение условий контракта в части его цены обусловлено наличием решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее - Постановление № 21) разъяснено, что, осуществляя проверку решений, судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности).
Решения, затрагивающие права и законные интересы организаций, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).
При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.
Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (статьи 17 и 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти запрещается обременять юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.
Как разъяснено в пункте 21 Постановления № 21, в том случае, когда орган, наделенный публичными полномочиями, ссылается на выполнение разъяснений законодательства, полученных в установленном порядке, при проверке законности оспариваемых решений, действий (бездействия) судам необходимо учитывать следующее.
Акты, содержащие разъяснения законодательства (методические рекомендации, разъяснения, письма и т.п.), могут быть учтены судом при проверке законности оспариваемых решений.
Если суд придет к выводу о несоответствии закону актов, содержащих разъяснения законодательства, то, по общему правилу, такие разъяснения не учитываются при рассмотрении дела, за исключением случаев, когда на основании выполнения разъяснений, в том числе адресованных конкретным лицам, были реализованы права (исполнены обязанности) гражданина, организации и с учетом обстоятельств дела необходимо обеспечить поддержание доверия к закону и действиям государства.
Согласно части 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение 3 месяцев со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов; пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Применительно к части 4 статьи 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором по уважительной причине срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора в том случае, если до истечения указанного срока или в иной разумный срок прокурор принимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов. При этом позднее выявление прокурором нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов само по себе не является уважительной причиной пропуска срока подачи заявления (пункт 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»).
Согласно правовой позиции, сформулированной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 № 1908-О, по смыслу части 4 статьи 198 АПК РФ для исчисления закрепленного этой нормой трехмесячного срока необходимо исходить не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.
Суд первой инстанции, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в совокупности и взаимосвязи согласно статьям 65 и 71 АПК РФ, в удовлетворении заявления отказал.
Суд исходил из того, что Правительством и третьими лицами представлены доказательства наличия по состоянию на декабрь 2020 года обстоятельств, влекущих необходимость увеличения цены Контракта.
Так, указал суд, пояснительная записка к проекту Постановления № 1530 содержит сведения о том, что объем работ, предусмотренный Контрактом, не обеспечивает наличие всего комплекса условий, необходимых для осуществления сертификации аэропорта и начала регулярных полетов с посадочной площадки, требуется внесение изменений в проектную документацию, которые на момент принятия оспариваемого постановления направлены для прохождения государственной экспертизы, дополнительный объем работ влечет увеличение стоимости выполняемых работ по Контракту; перечень работ, необходимых для осуществления сертификации аэропорта и начала регулярных полетов, указан в приложении к пояснительной записке к проекту Постановления № 1530.
Суд также принял во внимание, что необходимость и целесообразность проведения дополнительных работ в дальнейшем подтверждена положительным заключением государственной экспертизы.
Кроме того, отметил суд, вопрос о необходимости увеличения цены Контракта рассматривался законодательными органами Вологодской области при формировании расходов бюджета области на 2020 год. Так, Комитетом по бюджету и налогам Законодательного собрания Вологодской области от 26.10.2020 при рассмотрении проекта закона области «О внесении изменений в закон области «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» предусмотрено увеличение объемов финансирования реконструкции аэропорта в Великом Устюге на сумму 345 400 000 руб. за счет перераспределения расходов по государственной программе «Развитие транспортной системы Вологодской области на 2014 - 2020 годы». Данные изменения были утверждены Законом Вологодской области от 09.11.2020 № 4786-ОЗ «О внесении изменений в закон области «Об областном бюджете на 2020 год и плановой период 2021 и 2022 годов».
Следовательно, заключил суд, до принятия Постановления № 1530 законом области предусмотрено выделение дополнительных бюджетных средств на реконструкцию аэропорта в указанном размере.
Доводы Прокурора о необходимости определения размера увеличения цены Контракта от его начальной цены (1 082 717 621 руб. 07 коп.), а не цены, установленной дополнительным соглашением от 23.06.2020 № 6 (1 158 517 443 руб. 42 коп.), а также о том, что в рассматриваемом случае цена Контракта увеличилась более чем на 30%, суд посчитал необоснованными ввиду следующего.
Согласно разъяснениям, изложенным в письме Министерства финансов Российской Федерации от 22.11.2019 № 224-03-07/90712, при принятии решения, предусмотренного подпунктом 8 пункта 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ, вносимые изменения в условия контракта не должны приводить к увеличению более чем на 30% цены контракта, действующей на момент принятия такого решения.
Поскольку на момент принятия Постановления № 1530 цена Контракта с учетом дополнительного соглашения от 23.06.2020 № 6 составляла 1 158 517 443 руб. 42 коп., суд признал, что расчет допустимого размера увеличения цены Контракта (на 345 400 000 руб.) произведен Правительством правомерно.
При этом, подчеркнул суд, цена Контракта увеличилась на 29,81%, то есть в пределах 30%, установленных пунктом 8 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ.
Ссылку Прокурора на то, что на момент принятия оспариваемого постановления цена Контракта была установлена в размере 1 211 175 625 руб. на основании дополнительного соглашения от 25.12.2020 № 10, суд отклонил как несостоятельную, поскольку согласно представленному Управлением журналу изменений условий Контракта из Единой информационной системы сведения об увеличении стоимости Контракта до 1 211 175 625 руб. были опубликованы 29.12.2020, то есть после принятия Постановления № 1530.
Довод Прокурора о принятии Постановления № 1530 за пределами срока исполнения Контракта суд также отклонил, отметив, что в соответствии с пунктом 15.2 Контракт действует до 31.12.2020, при этом вступившими в законную силу решениями по делам № А13-17804/2020, А13-6335/2021, А13-15188/2021 срок действия Контракта продлевался до 01.06.2021, 01.12.2021 и 01.12.2022 соответственно.
Нарушения законодательства о защите конкуренции суд не усмотрел. В соответствии с положениями статьи 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» Управление как антимонопольный орган должно выявлять нарушения антимонопольного законодательства, принимать меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекать к ответственности за такие нарушения, однако в материалы дела сведения о принятии таких мер Управлением не представлены.
Более того, суд пришел к выводу о пропуске Прокурором установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока для обращения в суд и об отсутствии уважительных причин для восстановления такого срока, поскольку за реконструкцией аэропорта города Великий Устюг осуществлялся прокурорский надзор и Прокурор имел возможность получения всех необходимых документов, оформленных как при заключении Контракта, так и при его исполнении. Кроме того, отметил суд, Прокурор принимал участие в деле № А13-14265/2022 и знакомился с его материалами 24.01.2024, при этом на указанную дату в материалах дела № А13-14265/2022 имелся текст Постановления № 1530, однако с настоящим заявлением Прокурор обратился в суд только 27.05.2024.
Прокурор в апелляционном порядке обжаловал выводы суда первой инстанции, за исключением вывода о пропуске установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока для обращения в суд.
Суд апелляционной инстанции не усмотрел основания для исключения из мотивировочной части решения обжалуемых Прокурором выводов суда первой инстанции, посчитав их сделанными в соответствии с нормами материального права, представленными доказательствами и установленными обстоятельствами.
Суд округа не нашел оснований для отмены или изменения судебных актов по доводам жалобы.
Ссылка Прокурора на увеличение цены Контракта более чем на 30% не соответствует действительности. При этом суд кассационной инстанции отмечает, что первоначальное увеличение цены Контракта было обусловлено увеличением ставки НДС, то есть не зависело от воли сторон Контракта. Увеличение цены Контракта на 30% от его цены, установленной с учетом ставки НДС 20% (1 101 068 767 руб. 21 коп.), составит 1 431 389 397 руб. 37 коп., тогда как в соответствии с дополнительным соглашением от 26.07.2022 № 14 цена Контракта составила 1 415 815 942 руб. 71 коп., то есть в любом случае цена Контракта увеличилась в пределах 30%, установленных пунктом 8 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ.
Иные приведенные в кассационной жалобе доводы аналогичны ранее излагавшимся в процессуальных документах Прокурора, и им судами дана оценка, с которой суд округа согласен.
Суд округа также отмечает, что судебная защита нарушенных прав направлена на восстановление таких прав, то есть целью судебной защиты является восстановление нарушенного или оспариваемого права и, следовательно, избранный стороной способ защиты нарушенного права должен соответствовать такому праву и должен быть направлен на его восстановление (статьи 11 ГК РФ и статьи 4 АПК РФ). При этом Прокурор никак не пояснил, как удовлетворение его жалобы приведет к восстановлению или защите чьих-либо конкретных прав и законных интересов.
С учетом всех имеющихся в материалах дела доказательств суды на законном основании отказали в удовлетворении заявления Прокурора.
Поскольку обстоятельства установлены судами на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств и процессуальных нарушений, которые привели или могли привести к принятию неправильного судебного акта, ими не допущено, суд кассационной инстанции не усматривает установленных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.
Руководствуясь статьями 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: решение Арбитражного суда Вологодской области от 13.09.2024 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2025 по делу № А13-5884/2024 оставить без изменения, а кассационную жалобу первого заместителя Северо-Западного транспортного прокурора - без удовлетворения.
|
Разработка сайта: