Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Кудина А.Г., Мунтян Л.Б.,
при участии от Комитета государственного заказа Ленинградской области Хабаровой Е.А. (доверенность от 09.01.2025), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Котовой Е.В. (доверенность от 24.07.2024), от государственного казенного учреждения Ленинградской области «Дирекция дорожного строительства» Казаченко С.И. (доверенность от 22.10.2024),
рассмотрев 26.05.2025 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета государственного заказа Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.10.2024 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2025 по делу № А56-47914/2024,
у с т а н о в и л :
Комитет государственного заказа Ленинградской области, адрес: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3А, ОГРН 1107847230842, ИНН 7842434812 (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, адрес: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953 (далее - Управление, УФАС), от 20.02.2024 № 047/06/99-281/2024.
Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное казенное учреждение Ленинградской области «Дирекция дорожного строительства», адрес: 188640, Ленинградская обл., г. Всеволожск, Константиновская ул., д. 195, ОГРН 1234700020917, ИНН 4706064412 (далее - Дирекция), индивидуальный предприниматель Бухарев Евгений Евгеньевич, ОГРНИП 324344300003393, ИНН 344706385995 (далее - Предприниматель).
Решением суда первой инстанции от 27.10.2024, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 05.02.2025, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе Комитет просит отменить состоявшиеся судебные акты и принять по делу новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований, поскольку требование о принятии к оценке договоров, по которым участник закупки выступает в качестве генерального подрядчика, в конкретной ситуации обусловлено поиском наиболее ответственного исполнителя, социальной важностью и тем, что исполнение контрактов в качестве генерального подрядчика и субподрядчика имеет существенные отличия.
В судебном заседании представитель Комитета поддержала доводы кассационной жалобы, представитель Управления возразила на доводы жалобы, представитель Дирекции поддержал доводы кассационной жалобы Комитета по мотивам отзыва.
Предприниматель, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, своих представителей не направил, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела и установлено судами, 26.01.2024 Комитетом на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (далее - ЕИС) www.zakupki.gov.ru размещено извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме № 0145200000424000031 на «Выполнение комплекса инженерно-технических услуг в целях размещения линейного объекта регионального значения по титулу: «Реконструкция автомобильной дороги общего пользования регионального значения «Санкт-Петербург - Морье» км 9 - км 11 во Всеволожском районе Ленинградской области». Начальная (максимальная) цена контракта - 6 854 599 руб. 07 коп.
Закупка проводилась на основании Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ).
В адрес Управления поступила жалоба Предпринимателя на положения конкурсной документации, а именно установление заказчиком в порядке рассмотрения и оценки заявок требования, согласно которому к оценке принимаются только договоры, по которым участник закупки выступал исключительно генеральным подрядчиком, что ограничивает конкуренцию.
Решением Управления от 20.02.2024 № 047/06/99-281/2024 в действиях заказчика признано нарушение пункта 4 части 2 статьи 42 Закона № 44-ФЗ.
Предписание об устранении выявленных нарушений решено не выдавать, так как в материалы дела не представлено доказательств того, что выявленное нарушение повлияло на процедуру осуществления закупки.
Не согласившись с решением Управления, Комитет обратился в арбитражный суд с заявлением, в удовлетворении которого судом первой инстанции отказано.
Суд апелляционной инстанции с позицией суда первой инстанции согласился.
Суд кассационной инстанции, изучив доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.
Суды двух инстанций поддержали доводы Управления о том, что установление заказчиком в порядке рассмотрения и оценки заявок требования, согласно которому к оценке принимаются только договоры, по которым участник закупки должен выступать исключительно генеральным подрядчиком, является избыточным, необоснованным и ограничивает конкуренцию. Суды указали, что действующее законодательство о контрактной системе в сфере закупок не предусматривает необходимости предоставления документов, подтверждающих опыт выполнения соответствующих работ исключительно в качестве генерального подрядчика, в связи с чем для определения наличия у участника открытого конкурса опыта по выполнению соответствующих работ не имеет значения - в каком качестве он являлся их исполнителем, в качестве генподрядчика или субподрядчика. Ключевым фактом выступает исполнение соответствующих видов работ в необходимом объеме (стоимости). Опыт по выполнению работ в качестве генерального подрядчика, по мнению судов, не является обязательным условием для участия в проведенной закупке и не может служить основанием для отклонения поданной заявки.
Между тем судами в конкретном случае не учтено следующее.
Согласно части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок участников закупки заказчик использует следующие критерии:
1) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;
2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;
3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;
4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
Согласно части 2 статьи 31 Закона о контрактной системе Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг дополнительные требования.
В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием ЕИС, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в ЕИС извещение об осуществлении закупки, содержащее требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частью 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частями 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 Закона о контрактной системе, и исчерпывающий перечень документов, подтверждающих соответствие участника закупки таким требованиям, а также требование, предъявляемое к участникам закупки в соответствии с частью 1.1 статьи 31 Закона о контрактной системе (при наличии такого требования).
Согласно части 2 статьи 42 Закона № 44-ФЗ извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать, в том числе, следующие электронные документы:
1) описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона;
3) требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке в соответствии с настоящим Федеральным законом и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки;
4) порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с настоящим Федеральным законом;
5) проект контракта.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2021 № 2604 «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2021 г. № 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» утверждено Положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд (далее - Положение). Для оценки заявок по неценовому критерию применяется следующий показатель: наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта.
В соответствии с подпунктом «д» пункта 28 Положения к оценке принимаются исполненные участником закупки с учетом правопреемства (в случае наличия в заявке подтверждающего документа) гражданско-правовые договоры, в том числе заключенные и исполненные в соответствии с Федеральным законом.
Управление отразило и из материалов дела следует, что заказчиком в извещении о проведении закупки, содержащем порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, установлено:
Критерий оценки: «Квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов на праве собственности или ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации»;
Показатель оценки: «Наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта»; детализирующий показатель оценки: «Общая цена исполненных участником закупки договоров».
При этом в разделе III. Отдельные положения о применении отдельных критериев оценки, показателей оценки и показателей оценки, детализирующих показатели оценки, предусмотренных разделом II настоящего документа в Порядке рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе заказчиком установлено следующее требование: «К оценке принимаются исполненные участником закупки с учетом правопреемства (в случае наличия в заявке подтверждающего документа) гражданско-правовые договоры, в том числе заключенные и исполненные в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ предмет которого сопоставим с предметом контракта, заключаемого по результатам закупки, а именно договор, предусматривающий выполнение комплекса инженерно-технических услуг в области кадастровой деятельности в целях размещения линейного объекта в области строительства и реконструкции автомобильной дороги, по которым участник закупки выступает в качестве генерального подрядчика: - к оценке принимаются исключительно исполненные договоры, при исполнении которых подрядчиком (исполнителем) исполнены требования об уплате неустоек (штрафов, пеней) (в случае начисления неустоек).
Перечень документов, подтверждающих наличие у участника закупки опыта выполнения работы связанного с предметом контракта:
- исполненный договор (договоры);
- акт (акты) выполненных работ/оказанных услуг, подтверждающий цену выполненных работ (услуг), последний акт, составленный при исполнении договора, должен быть подписан не ранее чем за 5 лет до даты окончания срока подачи заявок;
- дополнительные соглашения, соглашение о расторжении (при наличии);
- платежные документы, сформированные в результате проведения расчетов и подтверждающие перечисление средств в качестве оплаты по предоставленному участником закупки договору (договорам)».
УФАС указало, что Положением не предусмотрено требование о принятии к оценке исключительно гражданско-правовых договоров, исполненных участником закупки в качестве генерального подрядчика.
Между тем согласно пункту 1 статьи 702 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.
Пунктом 1 статьи 706 ГК РФ предусмотрено, что если из закона или договора подряда не вытекает обязанность подрядчика выполнить предусмотренную в договоре работу лично, подрядчик вправе привлечь к исполнению своих обязательств других лиц (субподрядчиков). В этом случае подрядчик выступает в роли генерального подрядчика.
В силу пункта 3 статьи 706 ГК РФ генеральный подрядчик несет перед заказчиком ответственность за последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субподрядчиком, а перед субподрядчиком - ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение заказчиком обязательств по договору подряда.
По договору подряда на выполнение проектных и изыскательских работ подрядчик обязан, в частности, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с заказчиком - с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления (статья 760 ГК РФ).
Согласно статье 761 ГК РФ подрядчик по договору подряда на выполнение проектных и изыскательских работ несет ответственность за ненадлежащее составление технической документации и выполнение изыскательских работ, включая недостатки, обнаруженные впоследствии в ходе строительства, а также в процессе эксплуатации объекта, созданного на основе технической документации и данных изыскательских работ. При обнаружении недостатков в технической документации или в изыскательских работах подрядчик по требованию заказчика обязан безвозмездно переделать техническую документацию и соответственно произвести необходимые дополнительные изыскательские работы, а также возместить заказчику причиненные убытки, если законом или договором подряда на выполнение проектных и изыскательских работ не установлено иное.
Результат работ субподрядчика должен соответствовать условиям договора, заключенного между ним и генеральным подрядчиком, а не в целом государственному или муниципальному контракту, тогда как генеральный подрядчик несет ответственность перед заказчиком за выполнение работ независимо от привлечения им субподрядчиков. Исполнение контракта в качестве генерального подрядчика требует наличия соответствующей квалификации и специфического опыта в определенной области, связанного в том числе с подбором субподрядчиков, планированием и координацией их работы (как с генеральным подрядчиком, так и между собой), подготовкой и передачей фронтов, этапов работ, контролем качества и сроков выполнения работ, осуществлением финансирования, а также иных организационных и технологических мероприятий.
Положения Закона о контрактной системе, устанавливающие запрет на ограничение числа участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), не носят безусловного характера, а применяются в той мере, в какой это позволяет обеспечивать экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводит к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18.11.2019 № 307-ЭС19-12629).
В данной ситуации УФАС и судами двух инстанций не учтено, что предметом контракта является выполнение комплекса инженерно-технических услуг в целях размещения линейного объекта регионального значения (реконструкция автомобильной дороги общего пользования регионального значения).
Согласно Описанию объекта закупки необходимо в том числе проведение комплекса кадастровых работ в отношении земельных участков, устранение реестровых и технических ошибок (в случае выявления таковых), формирование межевых планов, сопровождение обращения в орган кадастрового учета для постановки земельных участков на кадастровый учет, сопровождение процедуры изъятия земельных участков. Должным исполнением контракта (Требования к результату работ) признается наличие в распоряжении заказчика в том числе оригиналов межевых и технических планов.
Комитет и Дирекция последовательно и убедительно настаивали, что по своему характеру и специфике всего комплекса работ (с конечным результатом и координацией связанных направлений и очередности работ) контракт относится к компетенции генерального подрядчика. При этом непредставление информации по соответствующему критерию не является основанием для отклонения заявки.
В настоящем случае Комитет обосновал необходимость такого опыта генерального подрядчика исходя из предмета, важности и целей работ. Данные требования обусловлены спецификой подлежащего исполнению контракта, поиском наиболее ответственного, опытного исполнителя, а также снижением риска заказчика при неисполнении контракта. Установленный заказчиком порядок рассмотрения и оценки заявок не препятствует участию в конкурсе, не предрешает исхода закупки, не создает преимуществ конкретному лицу, а в данной ситуации направлен, прежде всего, на определение победителя конкурса - лица, наиболее соответствующего конкретным потребностям заказчика при выполнении работ по объекту закупки.
На участие в электронном конкурсе было подано 2 заявки, участники предоставили в качестве подтверждения опыта оказания соответствующих услуг договоры генерального подряда и получили максимальное количество баллов.
В то же время в ответе на уведомление о поступлении жалобы в УФАС Дирекция сообщила, что согласно открытым данным Предприниматель не имеет выписки из реестра саморегулируемой организации кадастровых инженеров, которая необходима для участия в закупке согласно извещению о проведении закупки, а также требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности». Тем самым не подтверждено наличие специальной правоспособности, опыта работ и нарушение его действительного, а не мнимого интереса в участии в закупке.
Кассационный суд принимает во внимание подход, сформулированный в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2024 № 304-ЭС24-7382, от 20.02.2025 № 302-ЭС24-20018, а также решение Федеральной антимонопольной службы от 16.05.2023 по делу № 28/06/105-1086/2023, в котором отмечено, что лицо, выполнявшее в качестве субподрядчика работы по подготовке проектной документации и (или) выполнению инженерных изысканий, не может быть признано лицом, имеющим опыт работы по подготовке проектной документации и (или) выполнению инженерных изысканий в совокупном объеме возникающих обязательств.
Таким образом, судами допущено неправильное применение норм материального права к обстоятельствам дела, приведшее к принятию ошибочных судебных актов. Иная правовая квалификация существующих правоотношений не является переоценкой доказательств, поскольку представляет собой применение норм права к уже имеющимся в деле доказательствам. По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств, в связи с чем кассационный суд считает необходимым, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить обжалуемые судебные акты и принять по делу новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
п о с т а н о в и л:
решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.10.2024 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2025 по делу № А56-47914/2024 отменить.
Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 20.02.2024 № 047/06/99-281/2024.
Председательствующий
В.М. Толкунов
Судьи
А.Г. Кудин
Л.Б. Мунтян
|
Разработка сайта: